2025-01-06
台灣的憲政體制乃依循《中華民國憲法》，只是它遵照孫中山的錯誤觀念所制定，形成畸形的憲政體制。由《五五憲草》到《中華民國憲法》這一段期間，歷經精心設計，克服了孫中山錯誤觀念所造成的缺失，還形成一部可使政局穩定的《中華民國憲法》，然而這一部在中國形成的憲法並不適用於台灣，所以不得不修憲，只是修憲過程太過於急就章，原來的「精裝車」變成「拼裝車」，形成不穩定的憲政體制，最要命的是最後一次修憲，犯了嚴重的錯誤，造成不能再修憲，台灣必須接受這一部極不穩定的憲政體制，等同將「拼裝車」修成供政客把玩的「玩具車」。
陳茂雄
台灣的憲政體制乃引用《中華民國憲法》，這一部憲法本來就屬畸形體制，難適用於台灣，可是台灣在變更體制過程，更是粗製濫造，形成更畸形體制。目前立法院的戰鬥，促使台灣不必敵人，自己就會衰亡。原來的《中華民國憲法》雖然畸形，且不適用於台灣，但還可以使政局穩定，修憲後，卻會使國家因內鬥而亡。
帝王年代，皇帝是國家主人，人民是「奴才」，主人永遠是對的，「奴才」必須無條件遵循主人的意見。民主時代，人民才是主人，公職人員是公僕，必須尊重國家主人的意見，只是中國在帝王年代過去後，人民還是沒有扮成主人的角色，乃繼續扮演政治領袖的「奴才」，造成中國出現畸形的憲政體制。孫中山認定中國的傳統，監察及考試兩權乃獨立於皇權之外，這是他歷史沒有讀通，中國帝王年代，所有權力都在皇帝手中，只是有些皇帝會授權，也出現過大權旁落的政局，甚至於太監掌權，造成皇帝沒有全面掌握權力，它屬特例。就是沒有監察及考試兩權獨立於皇權這一件事。只是中國人沒有脫離「奴才」的角色，認定孫中山永遠是對的。事實上今日的台灣也有人還繼續扮演「奴才」的角色，認定其所追隨的政治領袖永遠是對的，形成有立場沒是非的政壇。
由於中國人沒有脫離「奴才」的角色，認定孫中山永遠是對的，錯誤的認知卻遺禍給台灣，台灣依循《中華民國憲法》使監察權及考試權獨立，引起相當大的困擾。因為國會沒有監察權，造成中華民國制憲時，給了國會質詢權，造成政壇亂象，一般行政與立法分立的國家，國會並沒有質詢制度，中華民國為了補足國會沒有監察權的缺陷，因而給國會質詢制度以監督行政單位，只是台灣的質詢制度並沒有促使國會執行監督的功能，反而變成民代的秀場，甚至於變成訛詐行政單位的工具，更成為憲政體制的亂源。至於考試權的禍害，一般人比較少注意到，事實上這個禍害也不小。一般正常國家「教育育才」與「考試掄才」是一貫性的，可是台灣的教育與考試分屬兩個院，造成兩項工作沒有連貫，今日台灣「波波醫師」的糾葛就是教育與考試沒有連貫所造成。
早期中華民國憲政體制的設計，認定地大且資訊不發達，由人民直接執行政權有困難，因而委託國民大會執行政權。一九三六年五月五日公布的《五五憲草》，由國民大會代表人民分別選出行政首長總統，及國會議員（立委），總統擁有覆議權，也就是一般總統制的否決權，總統任命行政院長執掌內政，執掌監察權的監察院及考試權的考試院則屬獨立單位，顯然的，五五憲草乃是標準的總統制。只是公布後，「政治協商會議」體認到國會沒有監察權會造成行政權獨大，而產生獨裁總統，因為行政單位不依法行政，國會也拿它沒辦法，所以在制憲時修正了行政與立法相互制衡的制度。
一九四七年所公布的《中華民國憲法》就修正了《五五憲草》的缺失，為了讓沒有監察權的立法院有監督行政單位的權力，立法院增加了質詢制度。非內閣制國家只有台灣及法國第五共和有質詢制度，法國原來屬內閣制，在第五共和改為雙首長制時，乃保留質詢制度，台灣則因為國會沒有監察權，因而增加質詢權以監督行政單位是否依法行政。另外《中華民國憲法》也削弱總統的權力以防產生獨裁總統。總統任命行政院長時，需經過立法院同意，顯然的行政院長，並不是總統的部屬，總統不能隨意任免，而且總統公布法律、發布命令時，須行政院長副署，當年李登輝要發布提拔一位非郝系將領高升，時任行政院長的郝柏村不附署，因而胎死腹中。顯然的，依循中華民國憲法，就算完全執政，也不可能產生獨裁總統。若是朝小野大總統也不會跛腳，因為總統的覆議權就是一般總統制國家的否決權，只要覺得立法院所立的法或所訂定的政策窒礙難行，就可加以否決，除非在野立委席次超過三分之二，只是這種或然率非常非常低。
顯然的，在中國訂定的中華民國憲法不適用於台灣，但不能否認的，從《五五憲草》走到《中華民國憲法》是經過精心設計，除了補償孫中山錯誤的論述外，對於完全執政及朝小野大所產生的獨裁總統及跛腳總統都加以防範，嚴格的說，它是一部「精裝車」。只是它不適用於台灣，所以不得不修憲，然而在短短幾年內，就歷經七次修憲，粗製濫造，將一部「精裝車」修成「拼裝車」，總統任命行政院長部分修回「五五憲草」的制度，更要命的是覆議權形同虛設，所產生的總統不是獨裁總統就是跛腳總統，造成今日憲政體制的亂象。
目前的體制，只要完全執政，就會產生獨裁總統。以前的體制，總統任命行政院長須經立法院同意，行政院長非總統屬下，未必完全聽命於總統，目前的行政院長若不聽話，總統隨時可以請他回家吃老米，造成權力集中在總統身上。或許有人會質疑，美國總統的權力比台灣總統大，還是沒有產生獨裁總統，主要的原因是美國的政黨屬柔性政黨，沒有固定的黨員，完全執政的總統未必能掌控黨籍國會議員。台灣的兩大黨都是剛性政黨，完全執政的總統可以透過政黨完全掌控黨籍立委。行政與立法分立的國家，只要行政首長可以掌握立法權，就是獨裁政權。
依循現行體制，完全執政就產生獨裁政權，然而若朝小野大那更慘，在野黨會癱瘓政府。以前的體制，除非在野黨的立委席次超過三分之二，否則總統對窒礙難行的議案提出覆議，可以推翻立法院的決議，目前的體制，只要在野黨立委席次比執政黨多出一席，就可推翻總統的覆議，因而會以立法權顛覆政府。若依循以前的體制，目前在野黨推出窒礙難行的議案，全部會被總統提出的覆議推翻。
不合時宜的憲政體制當然可以依修憲來變更，只是目前不可能修憲。以前的體制有兩個管道可以修憲：就是國民大會修憲及立法院修憲，因國民大會代表人民執行政權，可以直接修憲，門檻也較低。立法院修憲門檻較高，且須經國民大會複決。前幾次修憲都是國民大會修憲，但二00五年第七次修憲時，同時凍結國民大會，因而將立法院推出的修憲案交給全體公民複決，就是這一關不可能過關，所以不可能再修憲。第七次修憲人士思慮欠周，國民大會出席開會是拿車馬費的，出席率當然高，國民大會複決一點問題也沒有。凍結國民大會後，修憲案乃交由公民複決，須有半數公民同意，怎麼可能過關，事實上連投票率都不可能超過半數，除非像國民大會一樣，給出席費。
現行體制畸形，又不能修憲，所以必須制憲，只是制憲是敏感議題。中國國民黨為維護中國法統，堅決反對在台灣制憲。民進黨要的是政權，擔心流失選票，也不可能制憲。可笑的是原來的《中華民國憲法》是經過精心設計，屬「精裝車」，修憲過程由粗製濫造，變成「拼裝車」。最後一次修憲時更因為錯誤修憲，造成制度錯誤卻不能再修，憲政體制變成政客把玩的「玩具車」。政治人物都會表示為國家、社會、選民而努力，還沒有人表示為自己而奮鬥，只是台灣面臨敗亡，卻沒有人拯救。台灣的憲政體制畸形，將因內鬥而敗亡，兩大黨都不願意制憲以救台灣，難怪十八世紀英國作家約翰遜（Samuel Johnson）曾經說過：「愛國是惡棍最後的藉口」（Patriotism Is The Last Refugee of The Scoundrel），惡棍常利用「愛國」之名來牟取自己的利益，更侵犯他人的權益。
（作者為中山大學退休教授、台灣安全促進會會長）
http://mypaper.pchome.com.tw/news/mhchen0201
2025/1（民誌月刊陳茂雄專欄）
關於精裝車變拼裝車再轉為玩具車的ROC憲法
國際法中的一元論與二元論
敘述國際法與國內法的關係有兩理論：一元論及二元論。兩種理論涉及國際法如何在國家內部生效並且提供方法解決國內法和國際法之間的衝突。純粹一元論的國家，國際法不需要轉化為國內法，它只需納入國內法即可自動生效。二元論者強調國內法與國際法之間的差異，並要求將後者轉化編輯成為前者。大多數民主國家實行轉化合成的一元論及二元論制度；此即立法機關參與國際法批准過程，使條約可同時在國際法和國內法中生效。
美國憲法規定總統「應有權在參議院的建議和同意下締結條約，前提是出席的參議員三分之二同意」。根據憲法規定批准的條約自動成為美國國內法的一部分。關係台灣及澎湖(台灣)地位的舊金山《對日和約》，美國及日本(1952)都簽署條約，但是兩個中國(ROC或PRC)都沒有參加會議也沒有簽署。條約簽署後，日本結束七年的盟軍佔領，並恢復正常國家地位。條約內文有關台灣的重點：日本放棄台灣主權，美國是台灣首要佔領國。同1952年，流亡台北的ROC政府與日本簽署《台北合約》，條文中沒有提及將台灣主權轉移給ROC，台灣的主權未決。而依據《對日和約》確定美國是台灣首位佔領國。
1945年二戰日本投降後，同盟國指令蔣介石的部隊佔領台灣。1946年ROC在南京制定憲法，其領土只稱「固有疆域」，沒有明細界定範圍。ROC政府在1950流亡台北，1951年美軍顧問團進駐台灣。聯合國2758號決議(1971)以PRC取代ROC在聯合國的地位。美國制定國內法《台灣關係法(TRA)》(1979)與PRC建交，同時與ROC斷交。關係法定義台灣治理當局(TGA)是1979年之前的ROC，美國與TGA維持非官方關係往來。此時ROC剩下金門與馬祖固有領土，仍然佔領台灣，即TGA治理的範圍包括台灣本島、澎湖、金門及馬祖。年美國撤出美軍顧問團，只留駐少數穿便服的技術人員。美國總統(1982)以密件知會TGA首長(ROC流亡政府總統)《六項保證》：美國沒有改變其關於台灣主權的立場。美國國內法TRA將台灣當局定義為Ex-ROC政府，治理佔領地台灣及澎湖(依國際法而論)與固有領土金門及馬祖(依ROC國內法而論)，此定義忽略ROC仍存在的事實。
至今修改多次的ROC憲法增修條文仍沒有界定固有疆域。ROC增修條文第11條「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」UN2758號決議已經認定中國大陸地區(除了金門及馬祖)為PRC領土，ROC自由地區只剩下金門與馬祖，台灣及澎湖是ROC的占領地。ROC的國內法(憲法及其增修條文)不顧國際法(對日和約、UN2758號決議)在其領土及佔領地合併舉行總統及立委選舉，其結果當然沒有國際社會承認之，導致ROC只剩12個邦交國，而ROC流亡政府企圖將ROC與Taiwan畫上等號也沒有得到國際認可。美國制定國內法《台灣履歷法》(TTA)及《TAIPEI Act》將台美關係正常化及國際化，因為沒有顧及ROC仍存在及台灣人的自決權利而沒有什麼成效。
PRC在憲法中將台灣併入其版圖是不顧國際法(對日和約及UN2758號決議)之舉措，根本不為國際承認，只能在台海中線之西展示其軍機及軍艦。為顧及國內法及國際法的調和與適用並且維持台海和平穩定，台海東側的台灣當局應選出以台灣為名義的總統及立委並成立台灣自治政府，以別於東側的兩個中國(PRC及ROC)。更重要的是依國際法將ROC流亡政府及KMT遣返金門及馬祖。